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困境与重构——人民调解制度运行现状分析
发布时间:2014-03-03 16:32:44 浏览:27191
 

困境与重构——人民调解制度运行现状分析

花园法庭


人民调解制度是一项具有中国特色、具有深厚中华民族文化内涵的法律制度,是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼解决方式。


当前,我国正处在经济、社会转型的关键时期,以贫富差距、城乡差距、分配差距等民生问题为主的人民内部矛盾较为突出,对和谐社会的建设带来不利影响。人民调解制度作为化解矛盾、促进和谐的重要制度,对构建和谐社会意义重大。但该制度在运行过程中,产生了许多问题与矛盾,造成了困惑。为此,柯城法院成立了课题组,以花园法庭辖区的人民调解制度运行情况为样本,深入走访辖区乡镇街道、村民,进行专项调研。

一、基本情况

花园法庭管辖柯城区花园街道、衢化街道(筹)、黄家街道、新新街道、石室乡五个乡镇、街道,其中居委会12个,村65个。人口22万左右。

表一:

花园法庭片区人民调解组织情况

调解组织数量

人民调解员数量

20102012年调解案件数量

人均调解案件数量

总数

高中以上学历

高中以下

乡镇街道

5

13

13

0

3211

247

农村

65

165

19

146

2475

25

社区

12

30

26

4

3240

108

企业

1

行业

合计

从表一中可以看出,为有效化解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会发展,各村普遍设立了人民调解组织,且各乡镇、街道均设立司法所,对辖区内的人民调解委员会进行管理。20126月份,区司法局与区法院联合发文成立花园法庭人民调解工作站,作为人民调解工作窗口,开展民间纠纷诉前调解、民商事案件受托调解和协助调解工作。并制定了具体的工作流程。

二、群众对人民调解的认知

虽然合理性、可操作性是影响一项制度实施的关键因素,但群众的认可度才是制度具有可实施性、有效性的根本检验标准,人民调解制度亦然。课题组通过走访辖区群众,发放调查问卷等形式,就群众对人民调解组织的认知情况进行了调研,此次发放调查问卷30张,受访对象中,30岁以下的4人,3040岁的8人,4050岁的10人,50岁以上的8人。农民18人,工人6人,公务员3人,学生3人。

表二:

在遇到纠纷时会寻求何人帮助或采取何种救济渠道?

找人民调解委员会处理

找政府处理

到法院起诉

找村里其他人处理

14

3

8

5

为何会找调委会处理?

方便

不用交费

不会破坏与对方的关系

能彻底解决矛盾

15

6

4

5

什么方式对解决纠纷最有用?

人民调解

诉讼

信访

自行协商

16

8

2

4

什么样的调解员最有利于调解工作的进行?

年轻学历高的调解员

年长、在村里有一定威望的调解员

3

27

调解员是否需要进村两委班子?

需要

不需要

无所谓

19

8

3

什么样的纠纷调委会调解效果比较好(多选)

婚姻家庭纠纷

相邻纠纷

宅基地纠纷

债务纠纷

人身损害赔偿纠纷

16

28

27

8

25

从表二中可以看出:一、在遇到纠纷时,多数群众都是找调委会解决,其比例远高于法院,说明调委会在群众中的认知度远高于法院。二、在选择调委会解决的原因上,便利成为群众考虑的主要因素,这与调解免费、维持与对方的关系等并不矛盾。同时,大部分群众认为调委会的调解最有利于解决纠纷,进一步印证了调委会在群众心中的认可度。三、在此次走访过程中,关于调解员是否需要高学历,我们的调查结果与许多学者并不相同,在理论界阐述目前人民调解制度存在的问题时,人民调解员的低素质、低学历、低文化等原因成为阻碍人民调解制度发展的重要因素,但从调查结果来看,群众对于调解人员是否需要高学历已有明确答案,选择年长、有威望的调解员的比例远高于年轻有学历的调解员,说明年轻化、学历化在群众选择人民调解的因素中比重不大。四、在调解员是否需要进两委班子的选择上,多数人选择需要,其主要原因是两委班子成员可以代表村委解决纠纷,具有一定权威,如果能协商处理,效力可能更高。五、在此次调查过程中,对于人民调解案件组成的调查也是与过去的认知有所不同,过去我们一般认为,婚姻家庭纠纷可能成为人民调解的主要组成,但从调查结果看,婚姻家庭纠纷仅占其中一小部分,更多的是相邻关系,宅基地纠纷,一些小额的人身损害赔偿案件也能在人民调解下取得良好的效果。

三、人民调解制度的困境

1、理论困境

纵观人民调解制度的法律法规,无论是《宪法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》,还是2010年通过的《人民调解法》,都赋予人民调解制度以人民自治的性质。虽然在人员组成上,人民调解组织的人员基本来自于基层,来自群众,体现了自治色彩。但不可否认的是,公权力已逐渐将触角伸向具有自治属性的人民调解制度,主要体现在国家将人民调解作为一种社会治理工具,是化解纠纷的“第一道防线”,各级司法行政部门依法将人民调解作为自己的工作管辖范围,并设置相应科室,出台管理办法,使人民调解的组织化趋势日益加强。这些现象的出现都与法律上设立人民调解制度的精神相悖。当公权力介入人民调解之后,行政主导的调解人员因身份原因可能会影响调解工作的公正性。乡镇一级的人民调解组织是完全行政化的,维护政府权威和稳定局面是其重要职责,这种情况下,在处理一些涉及政府事务的征地拆迁、土地承包等纠纷中很难做到中立。村级人民调解组织与乡镇调解组织存在利益上的一致性,而且行政上又有隶属关系,亦不可能做到中立,而这些纠纷正是目前影响稳定,易激化矛盾的主要原因。

2、文化困境

我国是一个深受儒家文化影响的国家,传统的伦理精神使人们养成了从道德上进行评判是否、解决争端的思维方式,为人民调解制度的建立和发展提供了深厚的文化基础。随着市场经济的发展,人们对经济利益的追逐日益兴盛,而同时人文教育又相对落后,导致传统的人际关系准则、道德伦理规范、价值信仰体系逐步解体,诚实信用、协商合作的精神严重衰退,使人民调解制度赖以生存的文化伦理基础发生动摇。

3、内在困境

1)调解人员素质偏低

从调研的情况看,花园法庭辖区内的社区人民调解委员会组成人员一般为大专以上,村级人民调解委员会一般为高中以下,多为村委会委员或德高望重的老人,且很多人民调解员均为村委会委员,身兼数职,流动频繁。主要依靠对当地居民的了解、自身的生活经历及个人影响力进行调解。在当今社会结构面临重大调整的语境下,这种道德上的宣教和关系上的斡旋,已难以使权利意识日益增强的当事人信服,其作用日趋弱化。针对这种情况,主管部门试图对人民调解员进行培训,但基本局限于非正式培训,如黄家街道人民调解组织以“以会代训”的形式进行培训,在开会时对相关法律法规进行分析。培训形式单一,效果一般。

2)调解资金短缺

根据调研情况,现在人民调解的经费主要以“以奖代补”的形式出现,即司法行政部门根据人民调解员调解的案件数量进行奖励,其中简易案件10元每件,疑难案件60元每件,重、特大案件2000元每件,在案件装订成册并符合司法行政机关的要求时,上述费用才能支付。在调研过程中,许多人民调解员都反映经费不足的问题,希望相关部门能予以解决。根据人民调解组织自治性组织的定位,不能享受财政拨款,而人民调解亦不收费,使人民调解组织陷入了经费短缺的困境。对调解工作带来不利影响。且根据司法行政部门的经费方式,调解员往往只追求结果,以尽快解决案件,而忽视了调解的自愿性和平等性,造成不良影响。

4、机制困境

花园法庭辖区内企业较多,经济发达,纠纷趋于复杂化,主体趋于多元化。多元化的矛盾必然要求多元化的纠纷解决机制。但现存纠纷解决机制如人民调解、中介调解、行政调解、诉讼调解等对各自的受案范围及彼此关系上都不甚明了。人民调解委员会在调解一些复杂疑难案件时仅凭劝导、说服等方式无法化解矛盾。同时,一些矛盾的当事人系跨地区、跨部门,仅凭某一调解委员会或工作站很难化解矛盾。目前,联动调解机制尚未完善,各调解组织之间往往各自为政,相互孤立。

5、受案范围困境

现在很多学者主张人民调解组织的受案范围过窄,应当予以拓展,将征地拆迁、群体性纠纷,甚至轻微刑事案件都纳入到人民调解的范围,构筑“大调解”格局。但这与人民调解制度群众自治组织的定位明显相悖,盲目扩张受案范围对人民调解工作的开展、运行是否有利成为构建人民调解制度面临的一项难题。

四、人民调解制度的完善与重构

尽管人民调解制度在实践中获得了群众的极大认可,所调解案件的成功率较高,但制度本身存在的困境及不足,仍然影响并制约了人民调解制度的发展。完善与重构人民调解制度在社会转型期显得尤为重要。

1、科学界定人民调解制度的功能与定位

人民调解制度发展到现在,无论从组织形式还是调解对象、内容、范围能都已经突破了其自治组织的定位。根据宪法关于人民调解组织的定位,其是群众性社会组织,是群众自我管理、自我服务的组织,具有独立、公正属性。但当今人民调解组织的定位已开始影响其调解工作的独立性、公正性,故应逐步剥离附属于人民调解上过多的政治色彩,还原人民调解的自治属性,实现人民调解保护权利和解决纠纷的单一功能。于此同时,应当建立行业调解委员会、专业调解委员会、区域性调解委员会等特殊调解组织,构建覆盖全社会的调解网络。

2、科学界定人民调解工作的受案范围

《人民调解工作若干规定》中关于人民调解工作的范围过于笼统,只是将有关涉案主体进行阐述。一些学者认为应当拓宽人民调解的受案范围,应将法人与法人之间的纠纷及纠纷主体之间关于违反社会公共道德而引起的纠纷、新型纠纷如承包合同、拆迁纠纷等也纳入到人民调解的受案范围之内。但从此次我们调研的结果上看,群众对人民调解的定位仍然是普通、简单的民事案件,盲目的扩大受案范围是否有利于人民调解工作值得商榷。人民调解在处理公民与公民、公民与一般社会组织之间不涉及公权力的纠纷,是受到群众肯定,也是可以取得成绩的。对于法律关系复杂或涉及群体性纠纷的,可以引导当事人向有关法律服务、法律援助进行咨询,或者由乡镇一级的调解员进行调解。也可以建立多元化的调解组织,如专业性、行业性的调解委员会。仍然解决不了的,可以引导其向法院进行起诉。此类案件不宜由村人民调解委员会进行调解。

3、合理提升人民调解人员素质

虽然群众对年长、在村里有一定威望的调解员的认可度较高,但此类调解员的文化、专业素养已不能适应时代发展需要,虽然我们对于人民调解工作的定位是简单的民事纠纷,但工作过程中难免出现相对复杂的民事案件,此时,仅凭劝导、说服对调解工作的开展无根本解决意义。而且,在简单的民事案件中,随着社会结构的变迁,人们的意识也随之变化,法律关系虽然简单,思想却与之前极为不同,如果墨守成规,难以取得好的效果。于此同时,过度强调年轻化、专业化却是置群众的认知于不顾的表现,年轻、专业的调解员虽然具有良好的法律素养,但缺乏生活经历、社会关系,从调研情况看,群众对年轻、专业的调解员往往心存抵触,不予配合。某些学者认为应当设置人民调解员的准入制度,以学历、资历等为标准。此种观点与人民调解现状有强烈冲突,如急于实施容易对人民调解制度造成不利影响。

在人员提升上,应兼顾调解员在本土的熟悉程度、威望高低和人员的培训与再教育。短期内的实施方案是在现有调解员的基础上,对调解员进行培训。《人民调解法》规定司法行政部门负责指导人民调解工作,基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。培训工作可以由司法行政部门组织,邀请基层法院派员参加,具体可以在年度内制定详细计划,分步实施,这样可以在短时间内让调解员了解法律法规及处理原则。从长远看,结合群众对调解工作的需求,应主要结合调解员生活经历是否丰富,在村里是否具备一定威望,是否具备一定的学习能力等因素综合考虑调解员人选,调解员选举后,由司法行政部门组织人员到固定地点,进行一段时间的培训、教育,以提高调解员的专业素养。在此基础上,可以设立一个专职调解员,以避免调解员流动频繁的问题。

4、保障人民调解经费

人民调解制度资金短缺的现状已严重制约了人民调解的发展。如何解决经费问题成为完善人民调解制度的当务之急。首先,各级党委政府领导应充分重视人民调解工作,在开展人民调解工作时加强党的领导。其次,人民调解法规定人民调解工作不收取任何费用,县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。但现在县级财政对人民调解经费普遍没有经费支持,成为制约调解员积极性的重要因素,因此有必要将人民调解经费纳入政府预算。再次,应当改革人民调解一律不得收费的制度,虽然群众选择人民调解的重要原因之一是人民调解不收费,但随着市场经济的发展,人民调解已由原有的家庭伦理为主要调解对象已开始逐步向家庭伦理和财产型纠纷并举的局面,在人民调解自治的基础上,不涉及财产纠纷的案件应当不收取费用,但财产型纠纷如果完全免费,不免有由他人为私权买单的嫌疑,故对财产型纠纷收取适当费用,以弥补人民调解经费短缺是符合公平正义的,也是具有可操作性的。第四,按现行的补助机制,人民调解员在调解案件时只有在案件结束时才享有办案补助,不具有稳定性,对调解员,应享有村委待遇,按相应的规定拨付工资待遇。

5、完善联动调解机制

当前人民调解与司法调解、行政调解之间的沟通还缺乏机制保障,有效衔接和良性互动的效果还不够明显。当前联动调解的主要做法是法院在诉讼过程中邀请人民调解员、行政执法人员等参与调解并建立委托人民调解机制。人民调解委员会或行政机关在调解过程中遇到法律困难时邀请参观参与矛盾处理,促使矛盾得到化解。例如:安徽籍民工丁涛在帮花园街道五坪村的徐某(房东)修缮房屋时不慎从高处跌落,当晚即被送至巨化医院进行住院治疗。928日,丁涛经医治无效死亡。死者家属得知后从安徽赶来要求徐某赔偿,由于双方对责任归属及赔偿数额意见不一,双方矛盾计划,死者家属情绪激动,扬言要聚集安徽老乡到市政府上访。在花园派出所处理时,经派出所与法庭联系,法庭参与到该案件的调解中,通过明法析理,沟通协调,最后促使双方当事人达成和解协议。

人民调解与司法调解、行政调解之间的沟通还缺乏机制保障,有效衔接和良性互动的效果还不够明显。主要还是依靠法院和各类调解组织的自觉,对如何衔接、如何互动缺乏足够的制度和机制保障,弱化了社会矛盾纠纷预防和化解的合力,错失了许多化解和消除矛盾纠纷的良机。针对这种现状,应构建联动调解机制的长效机制。首先,要坚持和加强各级党组织的领导,联动调解机制涉及部门多,人员组成复杂,要统一思想、形成合力,难度较大。机制要想取得好的效果,必须要加强党的领导,在党委的领导下统一开展工作。其次,要建立有效的联系制度,在需要对方协助时能够互相支持对方的工作,如成立以辖区法庭、派出所、司法所、乡镇等为成员的联席会议制度,并定期召开会议,讨论相关案件的处理事宜。更进一步,可以成立矛盾纠纷调处工作中心,整合综治、司法、民政、公安、信访、纪检、人民调解组织等调解力量,纠纷单位共同参与,人民调解、行政调解、司法调解在同一平台发挥作用。

课题组成员:叶志新 胡笑跃 魏建明

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